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公用經費的審計要點
發布時間:2018-11-14 11:35:00

對“三公經費”及會議費、差旅費、培訓費(以下統稱公用經費)等的相關規定,政策性強、涉及范圍廣、社會關注高,近年來一直是社會熱點問題,亦是國家及地方審計機關和紀檢監察部門重點關注內容之一。實務中單獨委托對公用經費進行審計的項目較少,一般作為行政事業單位及國有企業經濟責任審計的主要內容。針對此類審計業務,注冊會計師普遍存在對政策把握不全面、理解不透徹等問題,導致項目組無法識別和判斷公用經費中存在的問題,從而加大了執行單位的合規性風險,以及注冊會計師的審計風險。

本提示僅供會計師事務所及相關從業人員在執業時參考,不能替代相關法律法規、注冊會計師執業準則以及注冊會計師職業判斷。提示中所涉及審計程序的時間、范圍和程度等,事務所及相關從業人員在執業中需結合項目實際情況以及注冊會計師的職業判斷確定,不能直接照搬照抄。

為幫助注冊會計師準確把握公用經費的相關政策、降低執業風險,北京注冊會計師協會專項審計專業技術委員會做出如下提示:

一、基本概念

“三公經費”是指黨政機關、事業單位及國有企業人員因公出國(境)經費、公務車購置及運行費、公務招待費。

由于會議費、差旅費、培訓費的性質與“三公經費”性質相似且互有交叉,審計方法和程序基本相同,因而在本提示中一并統稱為公用經費進行闡述。

二、相關法規、適用范圍和涉及經費管理的主要內容

為了進一步規范和完善對公用經費的管理,中共中央辦公廳、國務院辦公廳、財政部等修訂和完善了一系列與公用經費相關的規定。對黨政機關經費管理、因公臨時出國(境)、資源節約等作出全面規范,推進相關工作的社會化改革,建立健全相關管理制度。

(一)厲行節約反對浪費條例

2013年11月18日,中共中央、國務院發布《黨政機關厲行節約反對浪費條例》并自發布之日起施行,1997年5月25日發布的《關于黨政機關厲行節約制止奢侈浪費行為的若干規定》同時廢止。條例適用于黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、審判機關、檢察機關,以及工會、共青團、婦聯等人民團體和參照公務員法管理的事業單位。國有企業、國有金融企業、不參照公務員法管理的事業單位,參照本條例執行。本條例共十二章六十五條,涉及經費支出管理的主要內容有:

1.應當遵循先有預算、后有支出的原則,嚴格執行預算,嚴禁超預算或者無預算安排支出,嚴禁虛列支出、轉移或者套取預算資金。年度預算執行中不予追加,因特殊需要確需追加的,由財政部門審核后按程序報批。

2.健全公務卡強制結算目錄,黨政機關國內發生的公務差旅費、公務接待費、公務用車購置及運行費、會議費、培訓費等經費支出,除按規定實行財政直接支付或者銀行轉賬外,應當使用公務卡結算。

3.應當建立健全并嚴格執行國內差旅內部審批制度,從嚴控制國內差旅人數和天數,嚴禁無明確公務目的的差旅活動。

4.嚴禁違反規定使用出國經費預算以外資金作為出國經費,嚴禁向所屬單位、企業、我國駐外機構等攤派或者轉嫁出國費用。

5.應當建立公務接待審批控制制度,對無公函的公務活動不予接待。并建立國內公務接待清單制度,如實反映接待對象、公務活動、接待費用等情況。接待清單作為財務報銷的憑證之一并接受審計。

6.公務用車實行政府集中采購,公務用車保險、維修、加油等實行政府采購。

7.會議實行分類管理、分級審批。從嚴控制會議數量、會期和參會人員規模,嚴禁黨政機關到風景名勝區開會制度規定。

8.建立健全培訓審批制度,嚴格控制培訓數量、時間、規模,嚴禁以培訓名義召開會議、以培訓名義進行公款宴請、公款旅游活動。

(二)機關事務管理條例

2012年6月28日,國務院發布《機關事務管理條例》,自2012年10月1日起施行。要求各級人民政府及其部門的機關事務管理活動遵循本條例。政府各部門應當對本部門的機關事務實行集中管理,執行機關事務管理制度和標準。其他國家機關和有關人民團體的機關事務管理活動,參照本條例執行。本條例共六章三十五條,涉及經費支出管理的主要內容有:

1.建立健全機關運行經費公開制度,定期公布公務接待費、公務用車購置和運行費、因公出國(境)費等機關運行經費的預算和決算情況。

2.縣級以上人民政府應當將公務接待費、公務用車購置和運行費、因公出國(境)費納入預算管理。根據經費預算制定公務接待費、公務用車購置和運行費、因公出國(境)費支出計劃,不得挪用其他預算資金用于公務接待、公務用車購置和運行或者因公出國(境)。

3.建立健全公務用車配備更新管理制度,不得超編制、超標準配備公務用車或者超標準租用車輛,不得為公務用車增加高檔配置或者豪華內飾,不得借用、占用下級單位和其他單位的車輛,不得接受企業事業單位和個人捐贈的車輛。

政府各部門應當對公務用車實行集中管理、統一調度,并建立健全公務用車使用登記和統計報告制度,對公務用車的油耗和維修保養費用實行單車核算。

4.國務院機關事務主管部門負責擬訂政府機關公務接待的相關制度和中央國家機關公務接待標準。縣級以上地方人民政府應當結合本地實際,確定公務接待的范圍和標準。政府各部門和公務接待管理機構應當嚴格執行公務接待制度和標準。

5.各級人民政府及其部門應當加強會議管理,控制會議數量、規模和會期,充分利用機關內部場所和電視電話、網絡視頻等方式召開會議,節省會議開支。

6.政府各部門應當執行有關因公出國(境)的規定,對本部門工作人員因公出國(境)的事由、內容、必要性和日程安排進行審查,控制因公出國(境)團組和人員數量、在國(境)外停留時間,不得安排與本部門業務工作無關的考察和培訓。

(三)公務接待規定

1. 黨政機關國內公務接待管理

2013年12月8日, 中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《黨政機關國內公務接待管理規定》,自發布之日起施行,2006年10月20日印發的《黨政機關國內公務接待管理規定》同時廢止。

規定要求,各級黨政機關、審判和檢察機關,以及工會、共青團、婦聯等人民團體和參照公務員法管理的事業單位遵照執行。國有企業、國有金融企業和不參照公務員法管理的事業單位參照本規定執行。涉及經費管理的主要內容有:

(1)無公函的公務活動和來訪人員一律不予接待。公務活動結束后,接待單位應當如實填寫接待清單,并由相關負責人審簽。接待清單包括接待對象的單位、姓名、職務和公務活動項目、時間、場所、費用等內容。

(2)確因工作需要,接待單位可以安排工作餐一次,并嚴格控制陪餐人數。接待對象在10人以內的,陪餐人數不得超過3人;超過10人的,不得超過接待對象人數的三分之一。工作餐應當供應家常菜,不得提供魚翅、燕窩等高檔菜肴和用野生保護動物制作的菜肴,不得提供香煙和高檔酒水,不得使用私人會所、高消費餐飲場所。

(3)禁止在接待費中列支應當由接待對象承擔的差旅、會議、培訓等費用,禁止以舉辦會議、培訓為名列支、轉移、隱匿接待費開支;禁止向下級單位及其他單位、企業、個人轉嫁接待費用,禁止在非稅收入中坐支接待費用。

(4)接待費報銷憑證應當包括財務票據、派出單位公函和接待清單。接待費資金支付應當嚴格按照國庫集中支付制度和公務卡管理有關規定執行。

2. 中央和國家機關外賓接待經費管理

2013年12月31日,財政部《中央和國家機關外賓接待經費管理辦法》(財行[2013]533號),要求中央和國家機關以及參照公務員法管理的事業單位接待國外、境外來賓適用本辦法,自2014年1月31日起施行。涉及經費管理的主要內容有:

(1)未經批準或授權,不得對外發出正式邀請或作出承諾。接待計劃應當明確外賓團組中由我方招待的人數、天數,費用開支范圍以及資金來源、列支渠道、預算等。

(2)外賓接待經費開支范圍主要包括:住宿費、日常伙食費、宴請費、交通費、贈禮等。外賓接待經費原則上不得列支外賓來華國際旅費。

(3)對外贈禮以贈禮方或受禮方級別較高一方的級別確定贈禮標準。贈禮方或受禮方為正、副部長級人員的,每人次禮品不得超過400元;贈禮方或受禮方為司局級人員的,每人次禮品不得超過200元;其他人員,可以視情況贈送小紀念品。

(4)其他宴請,外賓5人(含)以內的,中外人數原則上在1:1以內安排;外賓超過5人的,超過部分中外人數原則上在1:2以內安排。

(四)公務用車規定

1. 黨政機關公務用車管理

2017年12月11 日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《黨政機關公務用車管理辦法》,自發布之日起施行,2011年1月6日印發的《黨政機關公務用車配備使用管理辦法》同時廢止。辦法對中央和國家機關及其所屬垂直管理機構、派出機構,以及各民主黨派機關和事業單位公務用車進行了規范。涉及經費管理的主要內容有:

(1)除涉及國家安全、偵查辦案等有保密要求的特殊工作用車外,黨政機關公務用車產權注冊登記所有人應當為本機關法人,不得將公務用車登記在下屬單位、企業或者個人名下。

(2)嚴禁公車私用、私車公養,不得既領取公務交通補貼又違規使用公務用車。

(3)應當建立公務用車管理臺賬,加強相關證照檔案的保存和管理。 嚴格公務用車使用時間、事由、地點、里程、油耗、費用等信息登記和公示制度。嚴格執行回單位或者其他指定地點停放制度,節假日期間除工作需要外應當封存停駛。

實行公務用車保險、維修、加油政府集中采購和定點保險、定點維修、定點加油制度,健全公務用車油耗、運行費用單車核算和年度績效評價制度。

2. 黨政機關公務用車預算決算管理

2011年2月25日,財政部發布《黨政機關公務用車預算決算管理辦法》財行(〔2011〕9號),對公務用車預算決算行為進行了規范。涉及經費管理的主要內容有:

(1)中央垂直管理部門所屬單位的一般公務用車、執法執勤用車、特種專業技術用車和其他用車配備更新計劃,由各主管部門負責編制。

(2)公務用車運行費用包括公務用車燃料費、維修費、保險費、過路過橋費、停車費和其他相關支出。

(五)因公出國(境)規定

2013年12月20日,財政部、外交部印發《因公臨時出國經費管理辦法》(財行〔2013〕516號),對各級黨政軍機關、人大政協機關、審判機關、檢察機關、民主黨派、人民團體和事業單位因公組派臨時代表團組的省部級以下(含省部級)出國人員,因公臨時出國經費的管理進行了規范,并要求國有企業和其他因公臨時出國人員參照本辦法執行,自發布之日起施行。管理辦法涉及經費管理的主要內容有:

1.嚴禁接受或變相接受企事業單位資助,嚴禁向同級機關、下級機關、下屬單位、企業、駐外機構等攤派或轉嫁出訪費用。

2.各單位應當建立因公臨時出國計劃與財務管理的內部控制制度。出國任務、出國經費預算未通過審核的,不得安排出訪團組。

3.因公臨時出國經費包括:國際旅費、國外城市間交通費、住宿費、伙食費、公雜費和其他費用。公雜費是指出國人員在國外期間的市內交通、郵電、辦公用品、必要的小費等費用。其他費用主要是指出國簽證費用、必需的保險費用、防疫費用、國際會議注冊費用等。

4.因公臨時出國購買機票,須經本單位外事和財務部門審批同意。機票款由本單位通過公務卡、銀行轉賬方式支付,不得以現金支付。單位財務部門應當根據《航空運輸電子客票行程單》等有效票據注明的金額予以報銷。

5.出國人員根據出訪任務需要在一個國家城市間往來,應當事先在出國計劃中列明,并報本單位外事和財務部門批準。

6.出訪團組對外原則上不搞宴請,確需宴請的,應當連同出國計劃一并報批。出訪團組與我國駐外使領館等外交機構和其他中資機構、企業之間一律不得用公款相互宴請。

7.原則上不對外贈送禮品,確有必要贈送的,應當事先報經本單位外事和財務部門審批同意,選擇具有民族特色的紀念品、傳統手工藝品和實用物品。

8.出國人員回國報銷費用時,須憑有效票據填報有團組負責人審核簽字的國外費用報銷單(具體表格由各單位制定)。各種報銷憑證須用中文注明開支內容、日期、數量、金額等,并由經辦人簽字。

(六)會議費規定

2016年6月29日,財政部、 國家機關事務管理局、中共中央直屬機關事務管理局聯合印發《中央和國家機關會議費管理辦法》(財行〔2016〕214號),自發布之日起施行,要求中央和國家機關,各人民團體、各民主黨派中央和全國工商聯遵照執行。黨中央、國務院直屬事業單位參照執行。中央和國家機關各部門所屬事業單位由各部門依據從嚴從緊原則參照本辦法作出具體規定。涉及經費管理的主要內容有:

1.各單位應當嚴格會議費預算管理,控制會議費預算規模。會議費預算應當細化到具體會議項目,執行中不得突破。會議費應當納入部門預算,并單獨列示。

2.參會人員以在京單位為主的會議不得到京外召開。各單位不得到黨中央、國務院明令禁止的風景名勝區召開會議。

3.會議費開支范圍包括會議住宿費、伙食費、會議場地租金、交通費、文件印刷費、醫藥費等。交通費是指用于會議代表接送站,以及會議統一組織的代表考察、調研等發生的交通支出。

4.會議費由會議召開單位承擔,不得向參會人員收取,不得以任何方式向下屬機構、企事業單位、地方轉嫁或攤派。

5.會議費報銷時應當提供會議審批文件、會議通知及實際參會人員簽到表、定點會議場所等會議服務單位提供的費用原始明細單據、電子結算單等憑證。

(七)差旅費規定

2013年12月31日,財政部印發《中央和國家機關差旅費管理辦法》(財行〔2013〕531號);2015年9月30日,財政部印發《關于調整中央和國家機關差旅住宿費標準等有關問題的通知》(財行[2015]497號)。

《中央和國家機關差旅費管理辦法》(財行〔2013〕531號)涉及經費管理的主要內容有:

1.部級及相當職務人員出差,因工作需要,隨行一人可乘坐同等級交通工具。未按規定等級乘坐交通工具的,超支部分由個人自理。部級及相當職務人員住普通套間,司局級及以下人員住單間或標準間。

2.伙食補助費按出差自然(日歷)天數計算,按規定標準包干使用。市內交通費按出差自然(日歷)天數計算,每人每天80元包干使用。

3.城市間交通費按乘坐交通工具的等級憑據報銷,訂票費、經批準發生的簽轉或退票費、交通意外保險費憑據報銷。住宿費在標準限額之內憑發票據實報銷。伙食補助費按出差目的地的標準報銷,在途期間的伙食補助費按當天最后到達目的地的標準報銷。市內交通費按規定標準報銷。

4.差旅費報銷時應當提供出差審批單、機票、車票、住宿費發票等憑證。住宿費、機票支出等按規定用公務卡結算。對未經批準出差以及超范圍、超標準開支的費用不予報銷。實際發生住宿而無住宿費發票的,不得報銷住宿費以及城市間交通費、伙食補助費和市內交通費。

5.工作人員外出參加會議、培訓,舉辦單位統一安排食宿的,會議、培訓期間的食宿費和市內交通費由會議、培訓舉辦單位按規定統一開支;往返會議、培訓地點的差旅費由所在單位按照規定報銷。

《關于調整中央和國家機關差旅住宿費標準等有關問題的通知》(財行[2015]497號)明確:由于中央和國家機關工作人員到各省、自治區、直轄市、計劃單列市所轄地、州、市(縣)出差,執行當地財政部門制定的差旅住宿費標準。2016年4月1日,財政部將各地財政部門細化的差旅住宿費標準,進行匯總整理并印發《中央和國家機關工作人員赴地方差旅住宿費標準明細表》(財行[2016]71號),自2016年5月1日起執行。

(八)培訓費規定

2016年12月27日,財政部、中共中央組織部印發《中央和國家機關培訓費管理辦法》(財行[2016]540號),自2017年1月1日起施行,原《中央和國家機關培訓費管理辦法》(財行〔2013〕523號)同時廢止。要求中央和國家機關及其所屬機構遵照執行,中央事業單位培訓費管理參照執行。

辦法所稱培訓,是指使用財政資金在境內舉辦的三個月以內的各類培訓活動。涉及經費管理的主要內容有:

1.建立培訓計劃編報和審批制度。各單位培訓主管部門制訂的本單位年度培訓計劃(包括培訓名稱、目的、對象、內容、時間、地點、參訓人數、所需經費及列支渠道等),經單位財務部門審核后,報單位領導辦公會議或黨組(黨委)會議批準后施行。

2.培訓費是指各單位開展培訓直接發生的各項費用支出,包括師資費、住宿費、伙食費、培訓場地費、培訓資料費、交通費以及其他費用。

3. 除師資費外,培訓費實行分類綜合定額標準,分項核定、總額控制,各項費用之間可以調劑使用。師資費在綜合定額標準外單獨核算。邀請境外師資講課,須嚴格按照有關外事管理規定,履行審批手續。

4.報銷培訓費,綜合定額范圍內的,應當提供培訓計劃審批文件、培訓通知、實際參訓人員簽到表以及培訓機構出具的收款票據、費用明細等憑證;師資費范圍內的,應當提供講課費簽收單或合同,異地授課的城市間交通費、住宿費、伙食費按照差旅費報銷辦法提供相關憑據。

5.培訓費由培訓舉辦單位承擔,不得向參訓人員收取任何費用。

二、公用經費開支管理常見問題例示

(一)制度修訂不及時、審批程序不明確

例示1:某單位《外賓接待經費管理辦法》規定:“我方陪同人員人數,應根據接待要求,當從嚴掌握。接待國家元首、政府首腦級外賓的重大外交外事活動,我方參加宴請的人數應當根據禮賓要求安排。其他宴請,外賓10人(含)以內的,中方人數在10人以內安排;外賓超過10人的,超過部分中外人數原則上在1:2以內安排”,與《黨政機關國內公務接待管理規定》中“第十條 ……接待對象在10人以內的,陪餐人數不得超過3人;超過10人的,不得超過接待對象人數的三分之一”的規定不相符。

例示2:某單位領導人員因公出國未報經所在地省級外事主管部門審批,且持私人護照出國訪問;專業技術(業務)人員、訪問學者等的因公出國也未經有權主管部門的審批,且未保存出訪接待方的邀請函和上級單位的出國批件。

(二)臺賬不健全,統計口徑不一致、信息不完整

費用歸口管理部門未分別設置“三公經費”、會議費等臺賬,臺賬未序時登記,登記的關鍵要素信息不全,存在漏登和登記口徑不一致,以及備查資料未妥善保存的情形。

例示1:公務接待臺賬僅登記了時間、來訪單位及人員、業務交流的對接科室等信息,未登記公務活動具體內容和接待費用等信息。接待費用應當列明具體項目,包括住宿費、伙食費、參觀費、禮品費、煙酒、水果等,且應保存被接待單位的公函和接待清單。

例示2:公務用車臺賬只登記了一般公務用車和領導干部用車的燃料費、維修費,未對出行事由、里程數、過路過橋費和停車費等信息進行登記,且未包括執法執勤用車、特種專業技術用車和其他用車發生的相關費用。油耗和維修保養費用未實行單車核算。

例示3:因公出國(境)費只登記了住宿費、差旅費、伙食補助費,未對培訓費、資料費及其他雜費等進行登記。

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